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預算制度與財政紀律
文章發表：2024/08/02
2023年8月24日在行政院會通過「113年度中央政府總預算案暨附屬單位預算及綜計表」，行政院長表示，113年度中央政府總預算在符合「公共債務法」與「財政紀律法」等規範，且維護財政健全前提之下，強化經濟韌性、兼顧環境永續發展、完善社會安全與照顧體系，以及充實國防能量，以提升國家整體競爭力。行政院長亦指出，113年度中央政府總預算編列根據「零基預算」原則，編列歲入2兆7,092億元，歲出為2兆8,818億元，歲入與歲出皆較112年度增加，預算編列創歷年新高。
依據臺灣現行預算法規定，預算編審之先後順序如下：
一、根據預算法第30條規定：「行政院應於年度開始9個月前，訂定下年度之『施政方針』」，依施政計畫初步估計之收支稱之為「概算」。
二、根據預算法第46條規定：「中央政府總預算案與附屬單位預算及其綜計表，經行政院會議決定後，交由中央主計機關彙編，由行政院於會計年度開始4個月前提出『立法院審議』，……。」因此行政院擬訂之預算，未經立法程序者稱之為「總預算案」。
三、根據預算法第51條前段規定：「總預算案應於會計年度開始1個月前由立法院議決，並於會計年度開始15日前由總統公布之；……。」經過立法程序而公布者，稱為「法定預算」。
四、最後，在法定預算範圍內，由各機關依法分配實施之計畫，稱為「分配預算」。
過去財政學的考古題中，關於預算編審時序及其名稱，亦是考試重點之一，如釋例1、2。
釋例1
依據我國預算法的規定，行政院應於年度開始前幾個月，訂定下年度之施政方針，以作為籌編預算之依據？
(A)3個月 (B)6個月 (C)9個月 (D)12個月
✦解析
(C)
釋例2
下列有關我國預算制度之敘述何者錯誤？
(A) 各主管機關依其施政計畫初步評估之收支，稱為概算
(B) 預算未經立法程序前稱為預算案
(C) 預算經立法程序而公布者稱法定預算
(D) 總預算案應於會計年度開始前3個月由立法院議決並交由總統公布之
✦解析
(D)
總預算案應於會計年度開始前1個月由立法院議決並交由總統公布之。
此外，關於總預算編列根據「零基預算」（Zero Basis Budgeting System, ZBBS）原則，這是一種預算編列制度，此制度要求所有的費用都必須從「零」開始，任何一項新增或既有的計畫，若欲獲得預算編列，皆需要重新接受審核，以證明存在的必要性。因此「零基預算」為在編列預算時須重新評估必要性，否定舊有預算，重新考量預算內容的制度；另由於需從分配預算的最低層單位主管開始零基預算的程序，是一種「由下而上」的預算制度。此制度的優點為藉由重新全盤考量預算的內容，讓預算具有除舊佈新、彈性分配之功效，可避免傳統預算經費累積加成的積弊，不僅能減少預算逐年大幅膨脹情況，亦能提高行政效率；但也因為須重新全盤考量預算的內容，零基預算制度所產生的工作負荷及成本的增加也是相當可觀。
預算制度除了零基預算之外，另還有「績效預算制度」以及「設計計畫預算制度」。「績效預算制度」（Performance Budgeting System, PBS）是將企業組織管理與成本會計的方法用於政府預算制度，類似以成本有效性分析方法編列的預算，是一種「由下而上」編製順序的預算制度。但由於政府工作績效難以衡量，容易造成績效預算制度會流於形式，並且在過分重視績效之下，反而有可能會缺乏長期規劃。「設計計畫預算制度」（Planning-Programming-Budgeting System, PPBS）是以「設計」為中心、以「分析」為手段，是一種「由上而下」將「目標設計」、「計畫擬訂」與「預算籌編」三種作業相結合而成，以提升政府效率的預算制度。此制度最重視確立「長期目標」，並決定各種可行方案之優先次序，推估現在及未來可能產生之成本效益，以評估各年度間計畫的達成狀況。
在財政學的考古題中，關於預算編列制度亦是常出現的考試重點，如以下釋例。
釋例3
下列何者不是零基預算制度的優點？
(A) 易於衡量計畫的效益 (B) 避免傳統預算經費累積加成的積弊 (C) 預算的分配與使用更有彈性 (D)可提高行政效率
✦解析
(A)
因零基預算為在編列預算時須重新評估必要性，否定舊有預算，重新考量預算內容的制度，所產生的工作負荷增加是相當可觀的，因此並不易於衡量計畫的效益。
釋例4
下列何者是實施零基預算制度的最大問題之一？
(A) 以零為基礎的計畫審查，並不適用於小範圍及以前發生過的事件
(B) 只有由上而下的決策制訂，而無由下而上的決策制訂
(C) 零基預算制度所產生的工作負荷的增加是相當可觀
(D) 一些不必要及過時的活動或計畫都不可能停止
✦解析
(C)
(A) 以零為基礎的計畫審查，適用於小範圍及以前發生過的事件。
(B) 為由下而上的決策制定。
(D) 一些不必要及過時的活動或計畫都可能停止。
釋例5
下列哪一個預算制度的優點在於藉由成本效益分析工具為決策基礎，不但著重達成長期目標，也支持各年度預算的執行？
(A) 零基預算制度 (B) 單一預算制度 (C) 設計計畫預算制度 (D) 複式預算制度
✦解析
(C)
一般民眾理財有「緊急預備金」的概念，這是為了當發生意想不到的情況時，可以有立即動用的資金。政府預算亦是有相類似的概念，根據預算法第22條第1項規定政府預算應設預備金，分為第一預備金及第二預備金兩種，其比較如表1所示。
但是若各機關於執行法定預算時，發現與實際需要有所出入，而非辦理經費流用及動支預備金所能處理時，依據預算法第79條規定，各機關得請求提出「追加歲出預算」；而若為因應緊急重大情事，依據同法第83條規定，行政院得於年度總預算外，提出「特別預算」，兩者差異如表2所示。
關於預備金、追加預算及特別預算的考試重點，除了會著重在適用情況及其特性之外，亦須注意相互比較的問題。
釋例6
政府依法設立新機關時，根據預算法得提出下列何種預算？
(A) 特別預算 (B)追加預算 (C)臨時預算 (D)總預算
✦解析
(B)
釋例7
如有「因政事臨時需要必須增加計畫及經費時」，我國預算法中規定政府可以動用：
(A) 第一預備金 (B)第二預備金 (C)補助款 (D)統籌分配稅款
✦解析
(B)
釋例8
第一預備金於公務機關單位預算設定之限額，不得超過經常支出總額之百分之幾？
(A)1 (B)2 (C)3 (D)5
✦解析
(A)
最後，行政院長表示，中央政府總預算符合「公共債務法」與「財政紀律法」之規範，其中有關「財政紀律法」是於2019年3月29日經立法院三讀通過，所謂「財政紀律」係指對於政府支出成長之節制、預算歲入歲出差短之降低、公共債務之控制及相關財源籌措，不受政治、選舉因素影響，促使政府與政黨重視財政責任與國家利益之相關規範；其制定目的為健全中央及地方政府財政，貫徹零基預算精神，維持適度支出規模，嚴格控制預算歲入歲出差短及公共債務餘額，謀求國家永續發展，落實財政紀律。此法主要有五大重點，首先，當各級政府或立法機關提出之法案會大幅增加財政壓力時，須具體說明彌補資金來源；第二，訂定非營業特種基金的設立條件與退場機制；第三，參考《馬斯垂克條約規定》，明定公債法的舉債額度規定，並要求各級政府定期公告公債報表及向特種基金調借情形；第四，各級政府須落實公開稅式支出評估作業，以便於民意機關監督問政；第五，針對債務有超限疑慮及違反舉債規定的地方政府訂定之債務改善計畫及償債計畫，應按月定期公布。
