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加快腳步打擊金融犯罪
文章發表：2020/02/26
國際的政策決策者和各國監理機關正努力防治金融犯罪。最近的洗錢醜聞凸顯了現有架構的侷限，其中的漏洞迫切需要協調應對。國際合作、透明度與資訊交流為打擊金融犯罪的基本要素，但改變現狀的難度依然很高。
金融犯罪近來有增無減，全球打擊力道也持續增強。聯合國毒品暨犯罪辦公室（United Nations Office on Drugs and Crime）估計，全球每年洗錢洗掉2%到5%的GDP（約7,150億到1.87兆歐元），然而其中只有1%被抓到或被凍結。這個狀況很嚇人，監理機關、企業和整個社會輕忽金融犯罪嚴重性，將讓貪污、毒品走私、恐怖主義、性剝削、人口販運等潛在的犯罪活動更加猖獗。
人民為此付出的代價和對社會的影響多不勝數。每當爆出可能的醜聞，股價就暴跌，產業聲譽大受影響，企業也無法幸免於難，甚至會因為監理部門罰錢與刑責而破產：客戶生命週期管理平台Fenergo估計，在雷曼兄弟（Lehman Brothers）破產後的10年裡，監理部門防制洗錢（anti-money laundering, AML）以及制裁違規行為方面罰的金額將近260億美元。報告還指出，一些大型金融機構為了遵守防治金融犯罪的規定，每年支付了9億至13億美元，然而效果不彰。
丹麥最大銀行丹斯克銀行（Danske Bank）洗錢案的調查顯示，其愛沙尼亞分行涉入的非法交易規模之龐大，前所未有。根據彭博社（Bloomberg）的報導，該分行經手的2,000億歐元有一部分相當可疑。另外如瑞典銀行（Swed bank）、北歐銀行（Nordea）與荷蘭國際集團（ING）等大型銀行也一直受到關注。最近在澳洲才發生另一樁金融醜聞震撼了整個業界，洗錢監督機構澳洲交易報告分析中心（AUSTRAC）向聯邦法院申請民事處罰令，指控澳洲第二大銀行「西太平洋銀行」（Westpac）觸犯反洗錢金融法高達2,300多萬次，有一些甚至涉及菲律賓與東南亞的兒童性侵案。
全球問題的全球性解決方案
長期以來，人們一直批評現有打擊洗錢活動的全球框架因國界而綁手綁腳，導致應對國際犯罪活動的效率低下，因為犯罪活動往往是跨國和跨經濟部門。由於不同司法管轄區域的當局之間資訊交流受到限制，資料的蒐集、分析，以及採取的行動屬國家一級。跨國公司也在苦苦掙扎，國內的辦事處常常發現自己無法與國外的業務共享情報，因而難以全面了解客戶及其交易內容。
歐盟的洗錢防制架構已寫入《反洗錢指令》（第五版於2020年1月實施），但如何轉換跟適用性問題仍由成員國自行決定。結果因為各國的專業水準、查核機制與效力都參差不齊，監理制度拼拼湊湊，缺乏統一的監督和執行力，最近的一系列醜聞就凸顯了現有架構的侷限。因此，2019年12月歐盟各國財政部長同意考慮賦予歐盟範圍內的機構更大的監理責任。這個目標已醞釀了好一段時間，法國、德國、義大利、拉脫維亞、荷蘭和西班牙在前陣子一份聯合意見書中清楚表達了願景：「建立可以取代國家監理者的中央監理者，並且能獨立進行監理，是可以確保一致且有效監理歐洲洗錢／資助恐怖分子（ML／FT）行為。」
這是否會成為監理全球金融機構國際合作的某種藍圖，仍有待觀察。批評者指出，任何新的機構都可能產生不必要的官僚主義；所以重點反而應該放在如何促進利害關係人之間的訊息交流。據《經濟學人》（The Economist）報導，「競爭對手接收了丹斯克銀行在監理機關介入時所拋棄的數百名可疑客戶，顯然並沒有注意到這些客戶有多危險。」
資訊共享是防制洗錢最大關鍵
事實上，專家們一致認為，有效的資訊共享機制是防制洗錢的最大關鍵。勤業顧問公司（Deloitte）與國際金融協會（IIF）最近共同撰寫的《白皮書》（White Paper）就指出，「目前的資訊共享規則有一個問題：它完全無法應對現實中的犯罪方式，現在的罪犯在各國之間亂竄，而且會刻意利用國界來逃避民事與刑事制裁。」該報告的作者群建議決策者盡快修改資料保護、隱私、銀行保密的相關法律，並重新思考如何處理、發布那些可疑活動報告中包含的資訊。
例如該報告指出，監理機關可以利用洗錢樣態報告與地理分布找出風險最高的區域，集中精力關注；如果各國、各部門都能使用這些資訊，金融機構與司法部門就可以同步行動，大幅增加跨國打擊金融犯罪的效力。這還需要很多努力，但我們必須知道建立高效率的資料交換機制非常重要。正如新加坡金融管理局局長孟文能（Ravi Menon）在2018年所言，「各國必須採用相同的資料標準，讓資料在安全可信的環境下自由移動……在未來的數位經濟環境下，跨國的資料連接協定將會像現在的自由貿易協定一樣重要。」
資料彙整過程最重要的工作之一就是客戶盡職調查（customer due diligence）。目前金融機構無法查閱其他組織持有的資料，只能各自像孤島一樣在自己家調查，如果可以用一個全面、一致的單一窗口整合個人與企業的資料，消費者每次與金融業接觸時，金融業者就可以大幅減少蒐集資料所需的時間精力；更重要的是，這樣各機構就都能查閱整個金融業的相關紀錄，打擊金融犯罪會更簡單。
世界各地已經有許多人提議實驗這種方法。新加坡金管局在2019年11月表示，將重新啟動之前因為科技成本過高而胎死腹中的「認識你的客戶」（KYC）計畫；丹麥丹斯克銀行、挪威最大的銀行DNB、瑞典商業銀行（Handelsbanken）、北歐銀行、瑞典北歐斯安銀行（SEB）、瑞典銀行等6家北歐的銀行，則於2019年7月合資成立一家公司，幫企業客戶處理KYC資料，它們在新聞稿中表示，「我們要簡化企業客戶的KYC流程，藉此改善客戶體驗，並加強防治北歐地區金融犯罪。」彭博社不久之後也報導說，荷蘭也有幾家銀行在討論合資成立一家企業，用來監控交易並分享相關資料。
加緊揭開企業神秘面紗
如今金融業者必須立刻設法了解自己的客戶與客戶的財富來源，但這項任務困難重重，而且與法人之間的關係更是棘手。公司的複雜結構，通常都是為了讓人找不到實際擁有資產的人，這樣犯罪就更方便，例如《巴拿馬文件》（Panama papers）就顯示企業如何利用一層層的組織來藏錢，讓執法單位與調查記者找得暈頭轉向。這表示我們必須加緊腳步讓實際所有權（beneficial ownership）變得更透明，找出實際控制資產的到底是誰。
當然，《防制洗錢金融行動工作組織建議書》（FATF Recommendations）已經要求各國「採取行動，阻止法人成為洗錢或恐怖主義融資的管道……並確保即時精確地掌握足夠資訊，了解資產的實際所有權與控制權在誰手上」。G20之前也已將其列為首要之務，並親自以身作則，為各國制定了一套確保法人與組織透明的原則。
不過FATF自己最近的一份報告結論也說，「司法機關發現，讓透明度令人滿意並不簡單」。該報告指出，各國增加透明度的方法還不夠多元，往往只用同一種機制去尋找所有權人的資訊，因此經常事倍功半；此外，資料保存的狀態也不佳，即使找到資料也往往不夠準確或早已過時；至於缺乏有勸阻力的有效制裁方式，則讓企業不認真看待這項任務，把它放進次要名單。
勤業與國際金融協會的《白皮書》也提到相同問題，並特別點出負責登記事業的機構往往沒有足夠的財力與人力去查核實質所有權的相關資訊。國際NGO「全球見證」（Global Witness）指出，英國在2016年就領先全球推行企業實際所有權登記制，但卻因為無力查核法人提供的所有資料而效果有限。英國政府自己檢查該制度時也發現，執法機關與金融機構都認為法人提供的紀錄文件「資料品質堪憂」，無法有效提供實際所有權人的相關細節。
金融新創的美麗新世界
而日新月異的金融創新，例如加密資產（crypto asset）以及用來交易這些資產的基礎建設等等，又把上述這些老問題搞得更麻煩。FATF多次重申，這些新產品對社會與經濟有明顯幫助，例如讓金融更普及，讓跨國轉帳更方便；但他們也跟許多政策制定者一樣，都認為犯罪者會利用這些加密資產的匿名性與跨國移動便利性，來洗錢或者幫恐怖主義融資。
歐盟警政署（Europol）在2018年估計，歐洲每年利用加密資產來洗錢的金額高達30至40億英鎊，這雖然在約1,000億英鎊的總額中只占一小部分，但歐盟警政署警告其規模正在成長，而且很快成為隱憂；此外，因為歐盟加強審查洗錢防制，犯罪者紛紛從傳統金融管道轉向新管道。
這幾年這個領域相當熱門，因為世界各地的決策者與監理機關都在努力打造有用的加密資產監理機制，藉以保護消費者，並守護市場的誠信。目前為止的監理重點，都放在那些用來交換、儲存、傳輸虛擬資產的業務上，但進展相當緩慢，跟不上金融創新的速度。FATF在最近的指南中指出，雖然「某些政府已在考慮制定一系列監理方式……但還是有許多地方尚未建立有效的防制洗錢／打擊資助恐怖主義（AML／CFT）系統」。這類任務經常需要國家重新審視法律與規定，有時可能還得盤點時間與人力資源，重新規劃監理範圍；但想防堵漏洞阻止犯罪，各國就必須以一致的方式監理新科技。制定有效的資訊交換機制，讓機構擁有良好的KYC能力，藉此建立跨境合作，是成功打擊金融犯罪的關鍵。
