三倍券振興經濟？預算籌編的難題

文章發表：2020/06/15

因為新冠肺炎的衝擊，各國政府祭出各項現金補貼政策，企圖力挽經濟衰敗的狂瀾，這在傳統經濟理論學者的眼中或許萬萬不可，但在現今卻早已司空見慣，因此，行政院編列預算推出三倍券政策，期許刺激民眾去消費，以振興經濟，對應時局，或許是各個政策目標折衝後的結果。

二十世紀政府職能的日益擴張及公共支出的日趨龐大，使得預算制度不僅是民主政治的工具，更是達成經濟政策與有效資源配置的利器。預算制度與財務管理方式之演進，決定於經濟、科技與政治環境的改變，預算的改革無論是理性的設計或政治的權宜之計，如無法與外在環境配合，皆註定是短命的。

臺灣在1964年開始實施績效預算制度，但由於各機關的績效與成本分析流於形式者居多，實際上，並未達成計畫與績效預算制度的功能。計畫與績效預算制度是以政府從事的活動或工作為基礎，計算完成該項工作所需的成本，同時依成本的使用狀況來看工作績效並進行考核。換句話說，從工作計畫的擬訂、成本的測量、預算的編製、執行及考核，均盡量予以系統化、數量化，並藉預算績效的考核，提升行政責任與行政效率。

其後，設計計畫預算制度將中長期政策設計、五年期的預期績效和成本規劃及每年度預算結合在一個制度內，藉由各種有力的分析工具，例如系統分析、成本效益分析和成本效能分析等，保證資金的配置能達到最大的理性與效率。雖然設計計畫預算制度遭遇相當多的困難，且壽命非常短暫，但它的影響卻相當深遠，它所強調的許多概念或作法仍流傳迄今。

根據106年度《中央及地方各級政府預算籌編原則》第2條第2項，各機關編製預算應「本零基預算精神檢討及建立資源分配之競爭評比機制……」。可見臺灣目前主要是採行零基預算制度。

在零基預算制度下，預算過程不再只是注意新的或擴張計畫，所有預算要求，無論是正在進行的計畫或新的計畫，皆從出發點開始審查（即零基），它們是站在相同的立足點來競爭有限的預算資源。一些不必要或過時的活動或計畫可能因此停止，而將資金移用於必要的計畫上。由於零基預算制度不受以往年度預算的約束，可重新確立新的支出，將資金移至優先性較高、效益性較大的新需求，故使得預算分配更具彈性。

有許多預算專家或實際執行計畫的主管卻給予零基預算制度不同的評價，且大部分是負面的。他們一致認為，以零為基礎的計畫審查並不適用於大範圍和以前未發生的新事件。

決策案的優先順序排列亦是令人喪氣的工作。由於對決策的影響不大，每一機關皆試圖發展出適當的標準來排列決策案的優先順序，但績效資料經常是不確實的，目標也經常是模糊或重複的，造成連結特定決策案和目標的達成產生困難。上級主管機關亦發現由於資料的蒐集與整理不易，造成排列優先順序和瞭解整合過的決策案面臨困難。

至此，零基預算制度的結局演變成一替代預算(alternative budgeting)，而非以零為基礎的計畫審查。即使是作為替代預算，零基預算亦有其價值，它讓政府每一階層行政主管在作決策前，可對不同水準的預算效果作系統性的瞭解；它分析了不同資金水準下的活動，並排列優先順序，這正是預算過程的本質。