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建構完整社會防護體系的財政需求

文章發表:2020/07/29

黃崇哲

建構一個完整的社會防護體系所費不貲,除了在公務預算上必須編列「社會安全網」的救助津貼,以及「福利服務」部分的各項資本門與經常門支出之外,更大的部分在於維持各個「社會保險」制度的財務永續健全。尤其是其中的「高齡」支付部分,就是社會最為關心的「年金」給付,簡單地說,年金是指一種定期性、持續性的給付,無論是按年、按季、按月或按週給付,都可稱為年金年金原來是法國貴族對於藝術家文藝服務的固定贊助項目,然而到了現在社會,指的是,高齡不工作時,還可以固定獲得的生活給付。對政府支付的年金而言,指的就是納稅公民在高齡時可以領取的高齡年金,對於支撐所有公民高齡生活尤其重要。

台灣的年金制度,除了軍公教人員,因為政府就是雇主,所以早由政府就開始編列預算支付退休者的生活年金。至於其他的族群,包括勞工、農漁民、甚至家庭主婦等,年金開辦都是近年的事情,所以當非軍公教人員到老時,就只能由個人儲蓄、或者養兒防老,來避免高齡時的收入無門。直到十多年前,勞保退休金開始由一次請領改為年金制,同時政府也開辦了包括農保年金以及國民年金等項目,台灣才逐步地有了廣泛性的年金制度。只是,也因為開辦期程不一,職業別的身分資格不同,所以對於高齡者的生活依賴,造成了極大的差異,對於退休後餘命的延長,著實需要逐步地進行統整的需求。

因為社會保險原本是採「隨收隨付制(Pay as you go)」設計,期望藉由各保險當年度的收入來支應當年度的退休金,如有不足,則由政府預算支應或調高下一年度的保費,而不留任何餘額。以高齡退休給付為例,就是將當年度工作者繳納的保費,用於支付退休者的退休金,這樣的設計具備著世代照顧的精神。同理,當這個世代退休後,也會由下個世代來照顧,因此又被稱為「世代契約」。

然而,由於實務操作上的困難,於是讓「隨收隨付制」逐步調整為「提存準備制(funding)」,也就是成立專門基金,讓退休金是由過去累積的保費及利息收入來支應。投保人須按期繳納保費至基金中存放,由基金將所有人的保費加以投資運用並產生孳息,等到該工作者退休後再領取退休金。在這樣的制度下,可以精算未來可能需要維持的基金淨值,以及各類投保人所需繳付的保費水準,以及保費中個人與企業、政府之間的分攤比例。

但也由於預期孳息水準的不確定性,也就是基金在整筆經費的投資效益是採用推估而得,所以一旦需要調高保費水準或降低保險給付時,都會遭受到莫大的民意反彈,以致於讓所有投保人得到應有保障的基金淨額與實際上的基金規模,慢慢的出現了極大落差。這中間的缺口差額,如果一旦投保人屆齡請領時,將面對基金無力償付,也會造成投保人高齡卻無收入保障生活的情況發生。

所以,世界銀行提出「多層次年金保障制度」的概念(圖3-4),分別是:第零層「非繳費式的社會救助制度」,國家以稅收提供貧窮老人最低生活保障,也就是社會安全網的部分。接著,第一層「強制性社會保險制度」,就是傳統公共年金制度,強調社會連帶責任及風險分擔,具世代互助精神,包括一般國保、公保、勞保、漁保等類型,又稱為「基礎年金」;第二層「強制性職業退休金制度」,主要為雇主提供退休金,有補充基礎年金之功能,又稱附加年金;第三層「自願性商業保險」,由個人自願購買商業保險;最後第四層則是由家庭儲蓄來支持醫療、住宅等需要的滿足。認為這樣的多層次年金制度,才能對公民提供無慮的經濟保障。然而,能夠有這樣架構的國家畢竟屬於少數,各國因為經濟發展的程度差異,仍有多數國家需要仰賴國家財政政策來進行相關福利政策的推行。

所幸,就表面上而言,台灣的財政仍能支撐起整體社會防護體系之運作,包括「社會安全網」中的生活、醫療、急難、災害…等救助,還有「福利服務」中的國民就業服務、公共衛生與醫療服務…等項目,以及各類「社會保險」,包括傲視全球的廉價優質全民健康保險,看護著全台灣人民,不致因為個人或家庭受到疾病傷殘的打擊,全家財務就陷入險境。

按照主計總處的統計,在二○一六年全國的社會保障支出(圖3-5)已經達到一兆八千多億元,較上一年度增加百分之八,規模大概是當年度GDP的百分之十點七。主要支出項目觀察,社會給付(Social Benefit)是最大宗(占百分之九十七點二),給付的內容(圖3-6),則是以「高齡」與「疾病及健康」為最主要也是成長最多的項目。同時也可以發現,台灣的社會保險已經是社會保障支出的最主要型態,超過了八成,這些支出包括利用現金給付或實物給付(主要是健保醫療服務與藥品)等型態,為需要幫助的國人提供社會安全的保障。

但是,如果從財務健全角度觀察,現在已有多項基金未來的財務缺口正在逐步擴大,面臨需要調高保費或提高政府預算支持(這些將在下個部分進行分析)。一旦戰後嬰兒潮逐步退休,再加上,面對隨著高齡化帶來可預期的高齡安養與醫療需求增加,屆時請領無門的窘境,將讓台灣得之不易的社會防護體系崩潰於一時,需要台灣及時的規劃因應對策。

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