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建構完整社會防護體系的財政需求
文章發表：2020/07/29
建構一個完整的社會防護體系所費不貲，除了在公務預算上必須編列「社會安全網」的救助津貼，以及「福利服務」部分的各項資本門與經常門支出之外，更大的部分在於維持各個「社會保險」制度的財務永續健全。尤其是其中的「高齡」支付部分，就是社會最為關心的「年金」給付，簡單地說，年金是指一種定期性、持續性的給付，無論是按年、按季、按月或按週給付，都可稱為年金。年金原來是法國貴族對於藝術家文藝服務的固定贊助項目，然而到了現在社會，指的是，高齡不工作時，還可以固定獲得的生活給付。對政府支付的年金而言，指的就是納稅公民在高齡時可以領取的高齡年金，對於支撐所有公民高齡生活尤其重要。
台灣的年金制度，除了軍公教人員，因為政府就是雇主，所以早由政府就開始編列預算支付退休者的生活年金。至於其他的族群，包括勞工、農漁民、甚至家庭主婦等，年金開辦都是近年的事情，所以當非軍公教人員到老時，就只能由個人儲蓄、或者養兒防老，來避免高齡時的收入無門。直到十多年前，勞保退休金開始由一次請領改為年金制，同時政府也開辦了包括農保年金以及國民年金等項目，台灣才逐步地有了廣泛性的年金制度。只是，也因為開辦期程不一，職業別的身分資格不同，所以對於高齡者的生活依賴，造成了極大的差異，對於退休後餘命的延長，著實需要逐步地進行統整的需求。
因為社會保險原本是採「隨收隨付制(Pay as you go)」設計，期望藉由各保險當年度的收入來支應當年度的退休金，如有不足，則由政府預算支應或調高下一年度的保費，而不留任何餘額。以高齡退休給付為例，就是將當年度工作者繳納的保費，用於支付退休者的退休金，這樣的設計具備著世代照顧的精神。同理，當這個世代退休後，也會由下個世代來照顧，因此又被稱為「世代契約」。
然而，由於實務操作上的困難，於是讓「隨收隨付制」逐步調整為「提存準備制(funding)」，也就是成立專門基金，讓退休金是由過去累積的保費及利息收入來支應。投保人須按期繳納保費至基金中存放，由基金將所有人的保費加以投資運用並產生孳息，等到該工作者退休後再領取退休金。在這樣的制度下，可以精算未來可能需要維持的基金淨值，以及各類投保人所需繳付的保費水準，以及保費中個人與企業、政府之間的分攤比例。
但也由於預期孳息水準的不確定性，也就是基金在整筆經費的投資效益是採用推估而得，所以一旦需要調高保費水準或降低保險給付時，都會遭受到莫大的民意反彈，以致於讓所有投保人得到應有保障的基金淨額與實際上的基金規模，慢慢的出現了極大落差。這中間的缺口差額，如果一旦投保人屆齡請領時，將面對基金無力償付，也會造成投保人高齡卻無收入保障生活的情況發生。
所以，世界銀行提出「多層次年金保障制度」的概念(圖3-4)，分別是：第零層「非繳費式的社會救助制度」，國家以稅收提供貧窮老人最低生活保障，也就是社會安全網的部分。接著，第一層「強制性社會保險制度」，就是傳統公共年金制度，強調社會連帶責任及風險分擔，具世代互助精神，包括一般國保、公保、勞保、漁保等類型，又稱為「基礎年金」；第二層「強制性職業退休金制度」，主要為雇主提供退休金，有補充基礎年金之功能，又稱附加年金；第三層「自願性商業保險」，由個人自願購買商業保險；最後第四層則是由家庭儲蓄來支持醫療、住宅等需要的滿足。認為這樣的多層次年金制度，才能對公民提供無慮的經濟保障。然而，能夠有這樣架構的國家畢竟屬於少數，各國因為經濟發展的程度差異，仍有多數國家需要仰賴國家財政政策來進行相關福利政策的推行。
所幸，就表面上而言，台灣的財政仍能支撐起整體社會防護體系之運作，包括「社會安全網」中的生活、醫療、急難、災害…等救助，還有「福利服務」中的國民就業服務、公共衛生與醫療服務…等項目，以及各類「社會保險」，包括傲視全球的廉價優質全民健康保險，看護著全台灣人民，不致因為個人或家庭受到疾病傷殘的打擊，全家財務就陷入險境。
按照主計總處的統計，在二○一六年全國的社會保障支出(圖3-5)已經達到一兆八千多億元，較上一年度增加百分之八，規模大概是當年度GDP的百分之十點七。主要支出項目觀察，社會給付(Social Benefit)是最大宗(占百分之九十七點二)，給付的內容(圖3-6)，則是以「高齡」與「疾病及健康」為最主要也是成長最多的項目。同時也可以發現，台灣的社會保險已經是社會保障支出的最主要型態，超過了八成，這些支出包括利用現金給付或實物給付(主要是健保醫療服務與藥品)等型態，為需要幫助的國人提供社會安全的保障。
但是，如果從財務健全角度觀察，現在已有多項基金未來的財務缺口正在逐步擴大，面臨需要調高保費或提高政府預算支持(這些將在下個部分進行分析)。一旦戰後嬰兒潮逐步退休，再加上，面對隨著高齡化帶來可預期的高齡安養與醫療需求增加，屆時請領無門的窘境，將讓台灣得之不易的社會防護體系崩潰於一時，需要台灣及時的規劃因應對策。
